Proposta no Senado muda radicalmente a segurança pública no Brasil, institui a desmilitarização das polícias e cria carreira única e ciclo completo nas corporações

Uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC 51/2013) muda radicalmente as polícias no Brasil. A PEC, que institui a desmilitarização e unificação das policias estaduais, começou a ser analisada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado. A iniciativa do senador Lindbergh Farias (PT-RJ) foi protocolada no dia 24 de setembro e aguarda relatório do senador Humberto Costa (PT-PE) na CCJ.

A PEC 51/2013 também estabelece a criação de uma Ouvidoria externa para as policias e confere autonomia para que os estados decidam qual modelo de policiamento adotar, desde que a força policial seja civil e de ciclo completo – ou seja, que uma mesma corporação realize as funções de policiamento ostensivo e de investigação.

A proposta já está pautando um debate nacional sobre a desmilitarização da Polícia Militar. Entretanto, somente a desmilitarização, por si só, não irá resolver todos os problemas que afetam as corporações policiais, nem garantir à sociedade que a polícia se torne uma força pública mais democrática e que respeite a cidadania. Pior: não vai garantir  que a polícia única seja eficiente, como se espera de uma força  policial.

Na justificativa que fez da PEC, o senador Lindbergh Farias destacou cada ponto do projeto. Ressalta que a "segurança pública vive uma crise permanente. Os dados são estarrecedores e marcados pelo signo da desigualdade, em detrimento dos grupos sociais mais vulneráveis. Nas últimas décadas o Brasil mudou, mas o campo da segurança pública permaneceu congelado no tempo, prisioneiro da herança legada pela ditadura", afirma o senador.

Abaixo, cada item abordado pelo senador  Lindbergh Farias na PEC 51/2013:

1) Não obstante alguns inegáveis avanços, mantemos ainda nossos pés no pântano das execuções extrajudiciais, da tortura, da traição aos direitos humanos e da aplicação seletiva das leis.

2) Os Estados que se dispõem a mudar e modernizar-se, valorizando os policiais, transformando e democratizando as relações das instituições com a sociedade, não conseguem ir além de alguns passos tímidos, porque a Constituição Federal impôs um formato único, inflexível, reconhecidamente ineficaz e irracional.

3) Assim, os vícios da arquitetura constitucional da segurança pública contribuem para o quadro calamitoso dessa área no País. O ciclo da atividade policial é fracionado – as tarefas de policiamento ostensivo, prevenindo delitos, e de investigação de crimes são distribuídas a órgãos diferentes2. A função de policiar as ruas é exclusiva de uma estrutura militarizada, força de reserva do Exército - a Polícia Militar -, formada, treinada e organizada para combater o inimigo, e não para proteger o cidadão. A União tem responsabilidades diminutas, salvo em situações excepcionais; o município - ente federado crescentemente relevante nas demais polícias sociais (como

4) A solução aqui proposta, de profunda refundação do sistema de segurança pública, e do modelo policial em particular, busca a redefinição do papel das polícias e das responsabilidades federativas nesta área, a partir da transferência aos Estados da autoridade para definir o modelo policial. Mas o faz sem descuidar de algumas diretrizes fundamentais, consagradas por importantes referências nessa área3, para a garantia de uma transformação verdadeiramente democrática das polícias, e evitando o risco de descoordenação e desarticulação:

a) Desmilitarização das polícias: implica reestruturação profunda da instituição policial, no caso, da atual Polícia Militar, reorganizando-a, seja quanto à divisão interna de funções, seja na formação e treinamento dos policiais, seja nas normas que regem seu trabalho, para transformar radicalmente o padrão de atuação da instituição. Sem prejuízo da hierarquia inerente a qualquer organização, a excessiva rigidez das Polícias Militares deve ser substituída por maior autonomia para o policial, acompanhada de maior controle social e transparência. O policial deve se relacionar com a sociedade a fim de se tornar um microgestor confiável da segurança pública naquele território, responsivo e permeável às demandas dos cidadãos. Esta transformação, evidentemente, deve ser acompanhada de valorização destes profissionais, inclusive remuneratória.

b) Exigência de ciclo completo: a autonomia para os Estados definirem seu modelo policial não implica a faculdade de fracionar a atividade.

c) Definição constitucional de polícia: a polícia é definida como instituição de natureza civil que se destina a proteger os direitos dos cidadãos e a preservar a ordem pública democrática, a partir do uso comedido e proporcional da força. Esta definição supre lacuna da Constituição, e constitui a pedra angular de um sistema de segurança pública democrático e garantidor das liberdades públicas. Ademais, a proposta fixa princípios fundamentais que deverão reger a segurança pública.

d) Valorização do município na provisão da segurança pública: o município é incluído entre os entes responsáveis pela segurança pública, podendo, a depender da decisão tomada em nível estadual, instituir polícias em nível local (para maior clareza quanto aos modelos possíveis para o Estado, vide a partir do item 8, infra).

e) Aumento da participação da União: em áreas críticas para a segurança pública, que se ressentem de maior padronização e uniformização em nível nacional, a União deverá estabelecer diretrizes gerais. É o caso da gestão e do compartilhamento de informações, da produção de dados criminais e prisionais, além da criação e funcionamento de mecanismos de controle social e promoção da transparência. Na formação policial, a União deverá avaliar e autorizar o funcionamento de instituições de ensino que atuem na área, a fim de garantir níveis adequados de qualidade e a conformidade a uma perspectiva democrática de segurança pública.

f) Instituição de mecanismos de transparência e controle externo dos órgãos policiais: em cada órgão policial deverá ser instituída Ouvidoria Externa com autonomia funcional e administrativa, dirigida por Ouvidor-Geral com independência e mandato fixo. A Ouvidoria terá competência regulamentar (para dispor sobre procedimentos de atuação dos policiais, suspender a execução de procedimentos inadequados, e avaliar e monitorar suas atividades) e disciplinar (para receber e processar reclamações e denúncias contra abusos cometidos por profissionais de segurança pública, podendo decidir, inclusive, pela demissão do cargo).

g) Exigência de carreira única por instituição policial: a existência de duplicidade de carreiras, com estatura distinta, nas diversas instituições policiais, é reconhecidamente causadora de graves conflitos internos e ineficiências. A proposta avança ao propor a carreira única por instituição policial. É preciso registrar que essa medida não é incompatível com o princípio hierárquico ou com o estabelecimento de gradação interna à carreira, que permita a ascensão do profissional, mediante adequada capacitação e formação, a partir de instrumentos meritocráticos.

5) Evidentemente, tal processo de transformação exige implementação cuidadosa, com participação e monitoramento intensos por parte da sociedade civil e rigoroso respeito aos direitos adquiridos dos profissionais de segurança pública. Assim, nas disposições transitórias da Emenda garantimos a preservação dos direitos, sendo a ampla participação social inerente a todo o processo.

6) Resguardadas essas diretrizes fundamentais, e que garantem o potencial transformador desta proposta, os Estados deverão decidir se promoverão o ciclo completo do trabalho policial, a desmilitarização e a carreira única (no âmbito de cada instituição) reorganizando as instituições policiais (as atuais polícias estaduais, a Polícia Civil e a Polícia Militar) segundo atribuição de responsabilidade sobre território ou sobre grupos de infração penal.

7) Esta autonomia regulada implica grande variedade de modelos à disposição dos Estados. Com isso, reconhecemos a complexidade nacional do problema, cuja fonte é a extraordinária diferença entre regiões, Estados e até mesmo municípios da Federação brasileira.

8) Passamos, assim, a descrever as alternativas à disposição dos Estados.

9) Se a referência for o território, as novas polícias nos estados de ciclo completo e carreira única poderão ser:

a) Polícia Unificada Civil Estadual. Nesse caso, uma polícia unificada é responsável pela provisão de segurança pública a toda a população do Estado, cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de suas funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas, investigativas e de persecução criminal.

b) Polícia Metropolitana (sempre civil e de ciclo completo). Nesse caso, uma polícia civil de ciclo completo é responsável pela provisão de segurança pública à população da região metropolitana daquele Estado. Nessa hipótese, uma polícia unificada civil estadual será responsável pela provisão de segurança pública à população dos municípios do estado em questão não atendidos pela ou pelas polícias metropolitanas.

c) Polícia Municipal (sempre civil e de ciclo completo). Nesse caso, uma polícia civil de ciclo completo é responsável pela provisão de segurança pública à população de um, de alguns ou de todos os municípios do estado em questão. O critério da decisão será escolhido pelo Estado. Exemplos: pode ser a escala demográfica (privilegiando, por exemplo, apenas a capital ou os municípios cujas populações excedam 500 mil habitantes, etc...), pode ser o histórico da criminalidade ou pode ser generalizada, aplicando-se a todos os municípios do Estado em pauta. A decisão de criar polícia municipal envolve a definição de fonte de receita compatível com a magnitude das novas responsabilidades orçamentárias.

d) Polícia Distrital ou Submunicipal ou seja, de área interna ao município. Nesse caso, uma polícia civil de ciclo completo é responsável pela provisão de segurança pública à população de um distrito ou uma área interna ao município. Assim, uma cidade pode criar várias polícias locais e uma polícia municipal responsável pelas áreas não cobertas pelas polícias locais.

10) As objeções mais frequentes à reorganização sobre o território diz respeito à quantidade de polícias. Neste particular, é preciso ressaltar que não é o número que produz fragmentação e descoordenação. Havendo diretrizes nacionais e controle de qualidade na formação dos profissionais, na gestão do conhecimento e em outros setores, a tendência é que haja integração na multiplicidade. As virtudes de mais e menores polícias são evidentes: controle externo, transparência, aferição da eficiência, participação da sociedade, poder exemplar indutor das boas práticas, via comparação. Outra crítica comum diz respeito à suposta incompatibilidade deste modelo com a divisão do trabalho judiciário e sua distribuição territorial (que apenas reconhece União e Estados). A crítica não procede, pois as polícias – Metropolitanas e Submunicipais, por exemplo – deverão encaminhar seus procedimentos às respectivas instâncias judiciais estaduais.

11) Se a referência forem os grupos de infração penal, as novas polícias nos estados de ciclo completo e carreira única poderão ser, por exemplo:

a) Polícia Unificada Civil Estadual responsável por prevenir e investigar crimes de pequeno potencial ofensivo. Nesse caso, uma polícia unificada provê segurança pública na esfera infracional em relação a toda a população do estado, cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de suas funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas, investigativas e de persecução criminal ou responsabilização.

b) Polícia Unificada Civil Estadual responsável por prevenir, investigar e dar início à persecução criminal dos suspeitos de participar do crime organizado. Nesse caso, uma polícia unificada provê segurança pública na esfera criminal referida a toda a população do estado, cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de suas funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas (aquelas pertinentes nos casos de crime organizado), investigativas e de persecução criminal.

12) Por outro lado, combinando-se os dois critérios de divisão das atribuições das polícias sobre o território e sobre grupos de infrações penais, temos um elevado número de alternativas, dentre as quais destacamos, apenas a título exemplificativo:

a) Polícia Municipal (sempre civil e de ciclo completo) responsável por atuar apenas contra crimes de pequeno potencial ofensivo, em um município do Estado, em alguns deles ou em todos.

b) Polícia Unificada Civil Estadual. Uma polícia unificada é responsável pela provisão de segurança pública a toda a população do estado, cobrindo todo seu território, atuando contra todo tipo de criminalidade e infração, exceto os crimes de pequeno potencial ofensivo ou infrações nos municípios onde houver uma polícia municipal com esta incumbência específica.

13) Por que adotar um modelo federativo e diversificado, aberto ao experimentalismo e à pluralidade de iniciativas? Porque as realidades regionais, estaduais e até municipais são diferentes. Como adotar no Amazonas a solução organizacional que melhor serve a São Paulo e vice versa? Além disso, a ousadia criativa de um Estado pode inspirar outras unidades da federação a seguir a mesma linha ou buscar a sua própria, aprendendo com erros e acertos eventualmente já passíveis de observação alhures.

14) A diversidade será salutar, pois a presente proposta estabelece diretrizes fundamentais em nível nacional (referidas no item 4, supra), graças às quais a multiplicidade será sinônimo de riqueza e não de dispersão e desintegração. Hoje, temos o pior dos dois mundos: uma camisa de força nacional, ditada pelo artigo 144 da SF/13446.31391-07
Constituição, e a babel na formação, na informação, na gestão e na desejável e ainda inviável, salvo excepcionalmente, cooperação e integração sistêmica.

15) Acreditamos oferecer uma solução de profunda reestruturação de nosso sistema de segurança pública, para a transformação radical de nossas polícias. A partir da desmilitarização da Polícia Militar e da repactuação das responsabilidades federativas na área, bem como da garantia do ciclo policial completo e da exigência de carreira única por instituição policial, pretende-se criar as condições para que a provisão da segurança pública se dê de forma mais humanizada e mais isonômica em relação a todos os cidadãos, rompendo, assim, com o quadro dramático da segurança pública no País.

No facebook, professor comenta estudo das mudanças que fez para o senador


O texto da PEC foi elaborado em conjunto com o antropólogo Luiz Eduardo Soares, ex-secretário Nacional de Segurança Pública no primeiro governo Lula. Diversas outras propostas sobre mudanças das polícia já tramitam no Congresso Nacional.
Em sua página no facebook, Luiz Eduardo Soares, que também é professor, antropólogo e autor de vários estudos e livros na área de segurança pública, comentou o estudo que elaborou para o senador:

“Com grande alegria, depois de anos de trabalho e ansiedade, comunico a apresentação pelo senador Lindbergh Farias (RJ) da PEC 51/2013 (desmilitarização e muito mais). Foi um privilégio participar da elaboração da proposta. Um longo e difícil parto. Mas aí está. Começa a tramitar no Senado. Será examinada na CCJ. Não creio que seja aprovada, pois promoveria uma verdadeira revolução na arquitetura institucional da segurança pública. Mas pelo menos agora há uma bandeira concreta pela qual lutar e um caminho apontado. Muitos discordarão, outros concordarão, mas um modelo está aí, sobre a mesa para o debate público.

Um passo foi dado com essa proposta de reforma constitucional, saindo daquele dilema pobre e insolúvel, unifica ou não, como se não houvesse todo um vasto universo de possibilidades. A PEC 51/2013 propõe a desmilitarização, polícias de ciclo completo organizadas por territórios ou tipos criminais, carreira única no interior de cada instituição, maiores responsabilidades para a União e os municípios, controle externo com ampla participação social. Polícia é definida como instituição destinada a garantir direitos, comprometida com a vida, a liberdade, a equidade. E as mudanças dar-se-ão ao longo de um tempo suficientemente elástico para evitar precipitações. Todos os direitos trabalhistas dos profissionais serão integralmente respeitados.

Cada estado terá a liberdade de tomar suas próprias decisões, com ampla participação popular, escolhendo a solução mais adequada a suas características, a partir de um repertório que a Constituição definirá –em havendo o acolhimento da PEC–, nos termos acima expostos. Se a PEC for aprovada, estará decretado o fim do sistema institucional que a ditadura nos legou e que tem impedido a democratização do país, nesse campo tão sensível e estratégico, sobretudo para os grupos sociais mais vulneráveis. Se a PEC for acolhida, estará iniciado o desmonte das tenazes que a ditadura deixou plantada no coração da democracia brasileira. Estará aberta a porta para a transformação profunda das culturas corporativas que impedem a identificação dos agentes da segurança pública com os valores da cidadania.

Agora, é preciso trazer a proposta ao conhecimento da sociedade, dos movimentos e continuar, nas praças públicas, o diálogo que vem sendo travado há anos com os profissionais das polícias, privadamente, por motivos óbvios –entre os quais, o veto à sindicalização dos policiais militares, que também ficará no passado se tivermos êxito. A PEC terá impacto benéfico também para os policiais. Além da carreira única (que interessa aos não-oficiais e aos não-delegados, a imensa maioria dos trabalhadores policiais), propõe mecanismos que protejam os profissionais das violações a seus direitos perpetrados por suas próprias instituições. A luta prossegue, mas agora, espero, em outro patamar. Parabéns pela coragem, Lindbergh. Sei que vai haver muito desgaste porque o corporativismo das camadas superiores das instituições reagirá, assim como setores conservadores da mídia e da opinião pública. Mas talvez um dia a sociedade em seu conjunto talvez reconheça o avanço que essa iniciativa pode promover.

Em um só documento propostas significativas foram reunidas, que certamente receberão uma enxurrada de contraposições ideológicas e, principalmente, corporativistas – como já ocorre contra cada uma delas em separado. De qualquer modo, parece significativo que um aliado do alto escalão do Governo Federal esteja interessado em discutir medidas progressistas para a reforma das polícias brasileiras.

Vamos ler, estudar e nos posicionar sobre cada um dos itens, todos eles centrais se quisermos pensar novas polícias."


 

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